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    原発問題 -The Truth is Out There-

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    東電福島原発事故の真実 放射能汚染の真実 食物汚染の真実 正しい情報を求めて

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    東電処理は会社更生法適用しかない!どんな法律が成立しても! 

    「原子力損害賠償法」ではモラルダウンと混乱を引き起こす。東電処理は会社更生法を適用せよ
    2011年07月29日(金) 福井 秀夫 経済の死角

    政策研究大学院大学 福井秀夫

    国の援助よりも東電資産による負担が優先

     法と経済学の「最安価損害回避者の理論」によれば、損害の予防が、加害者、被害者又は第三者のいずれかの一主体にほぼ一方的に依存して可能な場合には、当該一主体が最も安価・容易に損害を回避しうる立場にあるので、当該者に無過失責任を課すことによって被害を最小化できる。今般の原発事故に当てはめれば、専門知見と実務処理能力において、原子力事業者たる東京電力(東電)が国よりも圧倒的に長けていることから、最安価損害回避者が東電であることは明白である。

     国との分担関係も含め、責任を規律する唯一の法である原子力損害の賠償に関する法律(原賠法)の基本的な仕組みは、最安価損害回避者の理論に忠実である。原賠法3条1項本文では、無過失でも原子力事業者がすべての損害を賠償する責任を負う旨を定めるが、同但書により、「損害が異常に巨大な天災地変」に「よって生じた」ときは免責となる

     今般の福島第一原発の事故損害に関しては、過去原発周辺の津波履歴が確認されていたこと、電源停止に対するバックアップ措置の追加投資額が極端に大きいと予測されていたわけではないことなどを勘案すれば、今般は、「異常に巨大」な天災地変には該当しないか、仮に該当するとしても、東電による回避可能性が十分に存在した可能性が大きく、東電が原賠法上免責になるという法解釈は困難であろう。このことは、東電自身が、有責を前提とする原賠法16条に基づいて国の支援を要請した事実からも明らかである。なお、東電の負担とは、株主、債権者、経営者、料金負担者などステークホルダー(利害関係者)による負担を意味する。

     地震による事故賠償については、政府補償契約が締結されており、上限を1200億円として国による補償給付がなされる。同16条により、国は、これを越える部分について東電が無限責任を負い、実際上は資産の限度で賠償することを前提に、残る賠償責任について「必要な援助」を行うと決めているのであって、同条には、東電の責任を縮減させたり、東電を債務超過にさせないように支援したりする趣旨は含まれていない。

    国は賠償責任者か

     国が東電を監督していた以上、電力会社以上に責任を負うべきだとする議論がある。しかし、国という抽象的な人格が責任を負担するのではなく、国の負担とは、結局は納税者の負担を意味する。国の東電に対する監督措置は、安全性確保の実効性を高め、私人への被害を小さくする効果を持つが、事業者たる東電の賠償責任を納税者が肩代わりすることを容認する趣旨ではない。国の監督措置により電力事業者の責任が軽減されるならば、事業者の注意義務が弛緩し、事故の発生確率と事故が重大なものとなる可能性が増大する。

     国民が国会、行政に対する監視を怠らず、立法の見識が高い国会議員を選出し続けるとともに、専門知識が豊富でモラルの高い公務員が行政運営に当たり続けることを担保することは、絶対に不可能とまではいえなくても、極端に大きい交渉コストと奇特な個人の私的犠牲が必要となる。それを期待するよりも、企業の株主が取締役の業務執行を監視する方がはるかに容易かつ現実的である。

     加えて、「国の責任」の強調は、本来責任を負うべき事業者や担当公務員の責任を拡散させて、無責任の無限の連鎖へと飛躍しかねない危険性を持つ。無謀な第二次世界大戦への道を切り開いた本来の責任主体たる軍幹部、政治家などについて、大戦の終了後、その深い関わりを覆い隠す「一億総懺悔」なるスローガンが唱えられたが、現下の政治状況下で、原発事故に関して「国の責任」を唱えることは、これと似て、国民一般に負担を転嫁し、本来の責任主体の果たした過誤を覆い隠す効果を持ちかねない。

     原発推進は国策だったから国にも責任があるという議論もあるが、危険性等のある事業を国が推奨したらすべて国が責任を負うならば、例えば、国が推奨してきたモータリゼーションに伴う交通事故の損害は国家負担とし、大都市部の中高層住宅化という住宅政策の結果生じた日照景観紛争等については国が責任を負うことにもなりかねない。

     いずれにせよ、国の法的賠償責任については、原賠法の解釈によって確定している。国が賠償責任を負うのは、国家賠償法上、公務員が故意過失により違法に損害を与えたときに限られるが、原賠法3条により、東電が有責なら東電のみが賠償責任を負うので、国を含む第三者の債務不履行や不法行為によって損害が発生した場合も、東電が賠償した上で別途第三者に対して東電が求償する。しかし求償できるのは、同5条により、当該「第三者の故意」に起因するものに限られ、特約がない限り、重過失も含め、当該第三者の過失責任は一切問われない。つまり、国の賠償責任は、法令上、担当公務員が具体的な福島第一原発の危険性を認識していたにもかかわらず、東電が取ろうとした安全管理措置を阻止したような場合に限られる。

    さらに、「免責だが東電が一定の賠償資金を負担するのは当然」、「東電は有責だが国の責任も免れない」といった議論が散見されるが、原賠法の事業者責任は、法令上、すべての損害の賠償責任を負うか、又は一切責任を負わないかのいずれかである。法解釈上免責であるのに東電が賠償金負担を支払った場合は、東電が違法に株主に損害を与えるにほかならず、株主代表訴訟での取締役等の個人賠償責任は免れない。東電が有責なら、公務員の故意の違法行為がない限り、国の賠償責任は発生しない。一方、国は原賠法16条によって残賠償債務について「援助」する責務があるが、このことは、原発事業が国策であるかどうか、原発事業に対して国の監督権があったかどうかによって左右されない。

    政府の原子力損害賠償支援スキームは不公正かつ危機管理の弛緩を助長

     政府が6月14日に閣議決定した「原子力損害賠償支援機構法案」(政府案)の仕組みを検証してみよう。同法案では、「相互扶助」として東電以外も含む電力会社からの負担金を中心として政府も交付国債による拠出を行い、これを原資として東電が損害賠償を行う。東電の現形態での存続と、東電の株主・債権者を保護することは所与の前提となっている。

     この案は、結果として、株主、社債権者、一般債権者、特に巨大銀行や大企業の利益を守るものである。同時に、東電の経営陣や電力事業者、監督官庁の特殊権益を守る。納税者負担より電力料金で多くの賠償債務を賄うので、財政当局や政権は、増税や国債発行で矢面に立たないでも済むことになろう。

     問題は、責任の負担順位が不公正で国民負担が増大することである。仮に東電が債務超過であり、社債の償還など資金繰りが困難であれば、通常会社更生法が適用され、株式については、いわゆる100%減資により無価値となり、担保付社債権者や一般債権者は、優先順位に応じて債権を圧縮され、債権放棄を求められるなど、法的な債務の整理に移行する。

     これに対して、政府案は、銀行、大法人を主力とするステークホルダーの利益を護持し、引き換えに、国民一般と、原発事故に何の関わりもない他電力管内の人々、さらに特に東電の利用者にその負担を押し付ける。東電電力料金の長期・大幅な値上げが前提となるが、地域独占ゆえ選択肢のなかった利用者の犠牲の下に株主や債権者を先に守るのは不公正である。

     また、保険などにより、事業者が共同で将来のリスクを負担し、分散することはありうるが、既に発生してしまった事故の後始末に関して事故の防止可能性のなかった赤の他人を巻き添えにする意味での「相互扶助」制度は、他の電力事業者の株主の財産権を侵し、納税者の利益を不当に侵害する。さらに、株式市場、社債市場の仕組み、すなわち、本来優良かつ安全な事業者への資金調達を促し、危機管理に疎い不適切な事業者に事業からの撤退を促す仕組みの機能不全を招く。

     政府案が成立しても後から破綻処理が可能である、という議論があるが、政府案は「東電を債務超過にさせない」旨明記した同日の閣議決定を踏まえており、矛盾である。しかも支援を開始したら、政府が決断しない限り債務超過にできないが、そのような「悪役」を政府に期待するのは実際上困難である。加えて、国の東電に対する資本注入等がなされた後に破綻処理をするならば、国の債権は大きくカットされ、かつ、国の支援規模に応じて社債権者等の債権者が納税者負担で受益する。

     後からの破綻処理とはすなわち、やはり納税者負担による銀行等の救済を意味する。また、電気事業連合会が賛成したから他電力負担に問題はない、という議論もあるが、地域独占で負担をすべて料金に転嫁できる電気事業者が、自己に責任のない事故処理費用を負担したら、その分必ず不当な料金上昇要因になる。株価をも下げる。法令に基づく強制なら憲法に基づく補償を国に要求すべきである。任意に協力するなら、料金負担者は東電に対して負担増分の債務不存在の確認訴訟を、また株主は取締役等に対して株主に与えた損害の賠償を求めて株主代表訴訟を提起できる。

     妥当な処理は、原賠法どおり、東電資産の範囲内で、まず厳格に債務の処理を行わせ、債務超過のおそれがあるなら会社更生型手続で債務を整理し、賠償債務の残額については国が責任を持って負担することである。差し当たり、賠償は国による立替えなどで迅速に行う。東電の電力安定供給を国が債務保証するなどして確保すべきも当然である。

    会社更生手続でも被害者救済に支障はない

     会社更生手続きを取るべきでないという主張があるが、理由がない。第一に、会社更生手続きでは、一般担保付社債よりも損害賠償債権が劣後するので被害者救済ができなくなる、という批判がある。会社更生法168条3項は、「権利の順位を考慮して、更生計画の内容に公正かつ衡平な差」を設ける旨規定するが、実務では「絶対優先説」は採られておらず、分配時に結果的に順位に応じた格差を付けた優遇があればよいという「相対優先説」が実態である。電力債は、電気事業法37条により優先権が与えられるが、会社更生手続では、通常100%弁済される更生担保権でなく、カット可能な優先更生債権に該当する。したがってこれを応分にカットしつつ、東電資産による賠償債権への弁済は一定額確保されうる。しかも、カット分を国が誠実に「援助」する以上、被害者救済はいずれにせよ担保される。仮に国の負担額を一定とするなら、政府案は、会社更生手続によるよりも、社債権者等の権利縮減を補填する分だけ被害者救済が後退する。

    賠償債権確定の長時間化は更生手続の支障とならない

     第二に、損害賠償債権が確定するまでに時間がかかるので会社更生手続はなじまない、という議論があるが、理由がない。債務超過のおそれがあれば、会社更生手続開始申立てができ(会社更生法17条1項、破産法15・16条)、債権確定の長期化が見込まれることは、申立て棄却事由に該当しない(会社更生法41条1項)。

     原子力損害については、裁判所の定める期間内に債権届出が行われ、認否が行われることにより、東電が負うべき賠償債務の最大額は目途が見える。会社更生手続は、早期に債務を整理する機能に優れている。これに対して政府案では、損害賠償債務以外の保護する必要のない偶発債務なども全額保護することになりかねない。

     債権届出期間の延長や、簡易な届出や代理届出を認める工夫はありうるが、東電の弁済能力・債務総額を見通して、一定期間内に更生計画を策定することは容易であり、各債権者に割り当てられた優先順位と比率に従い、裁判など一定の賠償査定手続により債権額が確定次第、東電資産からの按分された弁済が行われる。被害者早期救済の観点から国が立替払いしたなら、国が東電に代わって弁済を受けるだけのことである。なお、賠償債務確定の長期化は、債務整理機能をもたない政府案の方が生じやすく、東電の新規資金調達の支障となりやすい。

    社債権者の保護こそ社債市場混乱を招く

     第三に、優先度の高い一般担保付社債が債務不履行となると社債市場に混乱を招くという見解もある。しかし、破綻処理を避けて社債を救済するならば、社債市場における安全管理を含む企業価値の厳正な評価を踏まえた投資や、そのような企業の自己革新も起こらなくなり、むしろ社債市場が混乱する。さらに、東電債権者を保護するなら、その分が他の電力消費者と納税者に転嫁されるが、これは損失負担の付け替えにほかならない。納税者等の負担ならよいという理由はない。

     他の電力会社の資金調達に支障が生じるなどという議論もあるが、東電の事故に基づく債務不履行と、その事故に責任のない他電力会社の社債とは関係がない。仮に原発リスクを織り込んで将来の賠償債務が発生するかもしれないという危惧から他会社への投資の不安も高まるのだとすれば、リスクに応じて資金調達が困難になることは、それこそ社債市場の健全な働きであって、国民は歓迎すべきである。

    金融不安への対処は社債保護でなく金融安定化策で

     第四に、巨額の一般担保付社債残高の多くのシェアを銀行が占め、かつ銀行の一般貸付残高も巨額であり、デフォルトは金融不安を招くから、これを保護すべきだという議論もあるが、理由がない。本当に銀行の信用創造機能に影響が及ぶかどうかは疑問だが、仮に一部銀行の経営不安などが生じうるとしても、それに対処するためにこそ公的資金注入などの金融安定化スキームが存在しているはずである。

     およそ銀行を守るためにすべての社債を納税者負担で保護する理由などありえない。信用創造に影響しかねない銀行経営への対処は、そのような恐れのある銀行が具体的に生じたときに、その銀行に限って公的資本注入などの適切な安定化措置を取れば足りる。社債すべての野放図な保護は、金融不安解消とは何の関係もない。政府案は、自分の不摂生で風邪を引くかもしれないと訴えた人々すべてに対して、摂生してきた人々から金を取り上げて発症の有無にかかわらず肺炎治療費入院費全額を前払いするようなものである。

    独占企業ゆえ会社更生手続を適用しても、電力安定供給に問題なし

     第五に、地域独占の東電を破綻させると電力安定供給に支障が生じるという懸念があるが、理由がない。事業者の破綻は事業の停止を意味しない。また、独占ゆえにむしろ電力市場の構造は単純であり、消費者は他の供給者を選ぶ余地がなく、政府が債務保証等を通じて電力安定供給に責任を持つ限り、事業価値の維持はかえって容易であって、混乱はむしろ小さい。事前に資金繰りの手当を行い、商取引債権を保護するなどして会社更生手続を利用すれば、日本航空同様混乱なく事業を継続することに支障はない。

    将来、原発をどうするか

     将来の原発事故に対する対処については、原賠法の基本構造は維持した上で、政府補償契約を廃止し、1200億円といった賠償限度額の上限のない民間損害賠償責任保険への加入を義務付けるべきである。また、要件が不明確で紛争を誘発する「異常に巨大な天災地変」による免責を撤廃する。これについては、民間では保険引受がなされないか、禁止的な保険料負担が必要となるかもしれず、したがって、民間賠償保険など成り立ちようがないから国がやはり責任を持つしかないのだ、という議論がありうる。

     であれば、民間で成立しようがないようなリスクの巨大な事業について、納税者負担でまい進することはなおさら不当である。誰が負担することとなろうとも、リスクの分散が不可能なほど危険な施設なら、民間はもちろん、国家としても参入すべきではないのである。損失見込みの巨大さにおいて国益を損なうのが明白だからである。原発の適否は、情緒的な「脱原発」のスローガンなどではなく、民間賠償保険の成立可能性によって決しなければならない。

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